浅议执行救助制度
作者：范县人民法院执行局王艳
执行救助制度是指在人民法院受理的执行案件中，经人民法院执行机构穷尽执行措施后，被执行人确无履行相关义务的能力而由相关机构向无经济来源、生活极度困难的申请执行人发放救急资金，让其度过眼前困难的一种模式。是在当前我国经济社会处于转轨时期所引发的一种探索。
一、执行救助制度的内涵
执行救助制度是指在执行程序中有关机构按照法定程序对确有困难的当事人给予可能的救急或其他帮助。既包括对申请人的经济上的救急，也包括对被申请人为恢复其履行能力给予可能的帮助。具有以下内涵：
1、执行救助发生在法院执行环节。即执行救助必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。如当事人不申请法院执行，那么法院无权依职权主动过问当事人的经济状况。
2、执行救助的前提条件是申请人“急需”和被执行人确实履行不能，既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。绝对履行不能是指被执行人本身不可能有履行能力或在执行程序中丧失履行能力，如被执行人在执行程序中死亡并无遗产或丧失劳动能力并无其他收入来源。相对履行不能是指被执行人目前无履行能力但有恢复履行能力的可能，如被执行人虽无任何
财产但身强力壮，还可能通过劳动获得收入，恢复全部或部分履行能力；当事人暂时下落不明而无法知晓其履行意愿和能力。
3、执行救助的形式不仅仅为申请人给付金钱还包括为被申请人恢复履行能力提高必要帮助。执行救助只能解决申请人的物质需求，不能解决申请人的精神痛苦，只有通过给付金钱缓解当事人的经济压力。但执行救助的另一方面内涵还包括对有主动履行意愿但暂无履行能力的被申请人提供可能的帮助恢复其履行能力和对因主动履行义务而造成生活严重困难的被申请人给予可能的司法关怀。
4、执行救助的目的不是解决“执行难”，而是解决申请人债权的实现问题和被申请人的“相对履行不能”问题。因为执行难主要体现在执行财产难查，被执行人难寻，协助执行人难觅，执行财产难动，体现在被执行人不怕躲避执行，不怕抗拒执行，不怕与法院作对，不怕赖债不还，难在被执行人对进入执行程序，成为被执行人毫无感觉，或者感觉良好。对于上述“执行难”问题，我国《民事诉讼法》修改后，增设了被执行人强制报告财产制度、增加了“通知有关单位协助采取限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息”等法定措施，还提高了罚款的上限。在制度层面上也为解决“执行难”问题做了充分准备。对于执行救助而言，只是通过其他资金渠道，在申请人急需的前提下让其金钱或财权债权得以顺利实现。不是给予申请人除开执行债权外额外的社会救助。这不是执行机关的职责所在，属于民政机关的职责范畴。
5、执行救助本质上不是一种社会救济，也不是执行垫付，而是司法参与的债权提前实现和司法指引的必要帮助。但这样的救助仅仅是救急而不是救穷，只有生活确有困难或生存确有危机的申请人（自然人）才能够获得一定救急范围内的债权提前实现的权利，而不是物质帮助权。救助体现的是司法的关怀和司法宽容而非司法职能延伸。申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。既可能是全部转移也可能是部分转移，债权债务并不因救助而消灭。
二、建立执行救助制度的必要性
1、执行救助制度是“司法人本思想”的具体表现
一方面无论是申请执行人还是被执行人，弱势群体都应该得到社会的关怀。作为申请执行人，可能原本生活已是十分困难，本指望通过司法程序保护自己的权益以解燃眉之急，然而现实生活中却因被执行人下落不明或无履行能力望“判”（判决书）兴叹；另一方面，由于些被执行人生活也并不富裕，甚至根本无履行义务的能力，如果强制其履行，被执行人的生活更是雪上加霜，成为社会救济的对象。这样，当事人之间形成的风险就推向了社会，给社会带来了不稳定的因素。而执行救助制度的设立，即可以帮助申请执行人通过社会的力量暂时缓解生活的压力，也可以给被执行人以喘息的机会，增加其履行
义务的能力，达到社会共赢的目的。
2、执行救助制度的设立增强了司法的能动性和主动性。
人民法院服务社会的职能作用应该说是一种被动行为，只有案件进入诉讼程序后，人民法院才能依法遵循司法程序去解决。而案件进入执行程序，由于被执行人不能履行义务，迫使案件中止执行，权利人实现自己权利的进程就被搁浅。实施执行救助制度后，人民法院通过社会的力量来帮助申请执行人解决生活困难，这种做法本身就超脱了案件的执行范围，是人民法院发挥主观能动作用的例证。人民法院诉讼程序之外的这种协调机制在一定程度上帮助申请执行人度过了难关，缓解了被执行人的压力，消减了双方当事人对法院的不满和对抗情绪，从而体现了人民法院的亲民爱民形象。
3、执行救助制度的设立有利于维护社会的稳定，促进辖区经济的发展。
案件进入执行程序是当事人实现自己权利的最后关口，如果法院经过执行，权利人不能实现自己的权利，那么权利人就会产生怨气，甚至为了实现自己的目的而到处上访，甚至可能会采取极端的措施。而如果法院对被执行人采取严厉的强制措施，致使被执行人流离失所，他们也可能会采取不正当的手段去谋生，包括采取非法手段（例如盗窃、抢运等）危害社会。这些情况都会给社会带来不安定的因素，严重影响地方的经济发展。执行救助制度实施后，由于执行不能引起的矛盾得到缓冲，案件也会在相对平和的气氛中慢慢地得到解
决。这对于当事人和社会来说，无疑是一个较为折中的办法。
4、执行救助制度的设立有利于合理利用执行资源，避免执行资源无谓的浪费。
有些案件，执行法官明明知道被执行人没有履行能力，却要履履对被执行人采取执行措施，月月执行，年年执行，其目的就是为了给申请执行人一个交待，说明法院一直在执行。由于这些积案的大量存在，把法院拖入一个难以自拨的“泥潭”，耗费着法院原本紧张的司法资源。采取执行救助措施后，人民法院不必再急于对被执行人三番五次地去执行，从执行积案中超脱出来，等待成熟的时机。对于其他有履行能力的被执行人，人民法院就可以很好地组织力量进行集中执行，使法院的执行力量好钢用在刀刃上。
5、法治完善作用。
执行救助制度能最大限度地完善法律调控、保障法律所规定的社会关系得以实现。只有社会上所有弱势群体不因执行不能而得不到法律救助，法律的权威和法制的社会功能及价值才能真正得到体现。执行救助的实施，在司法实践中，进一步完善了司法制度，同时也提高了审判人员和诉讼当事人的法律意识。
三、执行救助金的资金来源
1、执行救助金的资金来源。
目前，对执行救助金的资金来源上，有些法院采用了“三点”办法筹集执行救助金资金，即社会捐赠一点，法院筹集一点，财政拨付一点，初步形成了以财政拨付为主，以社会捐赠、法院筹集为辅的执行救助金来源机制。这一机制相对于单纯依靠财政拨付而言，扩大了执行救助金的资金来源，有利于执行救助金的资金补充和对执行救助金制度的宣传，能更加充分地发挥执行救助金的救助功能。对执行救助金是否可以接受社会捐赠，有少数人存有异议，认为靠社会对执行救助金的捐赠，会使公众对法院审判和执行的公正性产生怀疑，影响法院的公信力和权威。笔者认为，执行救助金是对确有困难的申请执行人的一种司法救助行为，可以纳入司法援助范畴，也可以与社会基金接轨，接受社会对执行救助金的捐赠，可以丰富和扩大执行救助金的来源，增添执行救助金制度的活力，同时也增加了执行工作的宣传途径，加大社会对执行工作的理解和支持，因此，执行救助金完全可以接受社会的捐赠。
2、执行救助金的循环利用。
执行救助金制度应是一种“执行垫付款制度”申请执行人在得到执行救助金的救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，补充到执行救助金中来，以保证执行救助金的循环利用。
四、执行救助金的发放金额、发放程序与管理
1、执行救助金的发放金额。
对执行救助金的发放金额，目前主要有两种方式：一种是采取最高限额方式，规定每次发放金额不超过规定的最高限额。原则上每案每人只发放一次;另一种是采取按比例加最高限额方式，每次发放金额按申请执行标的额的比例发放，如30%，50%等，但每次发放不超过规定的最高限额。以上两种发放方式相比较，笔者认为第二种发放方式更为科学合理，可操作性强，更有利于发挥执行救助金的救助功能。
2、执行救助金发放程序与管理。
执行救助金的发放应按照申请执行人提出申请、案件承办人审查材料、合议庭合议、分管领导审批、会计部门统一发放、监察审计部门备案的流程管理。申请执行人提出申请，应当以书面或口头形式提出。以口头形式提出，由案件承办人形成笔录申请人签字确认。在申请执行人提出申请时，应要求附有证明其无法维持当地最低生活标准的证明材料。证明材料至少应包括两部分内容：一是申请执行人证明自身低于当地最低生活标准的证明材料，包括案件基本案情、家庭收支情况等;二是申请执行人所在地的村(居)委会、街道、乡镇出具的证明材料，包括申请执行人家庭经济困难情况及当地最低生活标准等。案件承办人审查材料，一方面要对申请执行人提出的申请及证明材料是否齐全、内容是否有效进行审查;另一方面要将案件已穷尽一切执行措施和方法的调查材料整理附后，与申请执行人的申请材料一并提交合议庭合议、分管领导审批和监察审计部门备案。
从现行社会救助框架看，执行救助应与社会保障体系相对接，形成财政、民政、劳动和社会保障、医疗保险等部门共同参与、全面协调统一、社会各界全力支持与配合的大救助机制。
从长期来看，应将执行救助作为社会事务进行立法，当作一项国家的社会福利事业。只有这样，才能使执行救助工作在更大范围内可持续地开展，取得更好的效果。
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